Data de Publicação: 31 de maio de 2011 às 17:03
Por Aceilton SoaresCoordenador Regional do Núcleo do Sinproesemma de Presidente Dutra (MA)
O conceito de piso nacional da educação tornou-se nos últimos dias uma tremenda confusão na cabeça de alguns profissionais da educação, após ter se tornado constitucional no último dia 5 de maio pelo Supremo Tribunal Federal (STF) (http://www.acaoeducativa.org.br/opa/decisao_opa54.pdf), que julgou inteiramente improcedente a ADIN 4.167, na qual cinco governadores questionavam aspectos centrais da Lei n° 11.738/2008 (http://www.planalto.gov.br/ccivil/_ato2007-2010/2008/lei/l11738.htm).
Esta Lei regulamentou o Piso Salarial Profissional Nacional para os Profissionais do Magistério Público da Educação Básica e estabeleceu prazo - 31 de dezembro de 2009 – para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira. Com a publicação da decisão, a chamada “Lei do Piso” passa a valer na íntegra, devendo ser implementada por todos os entes federados (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) e podendo ser exigida imediatamente.
Além de assegurar avanços necessários na valorização do magistério, permitindo a correção de disparidades e injustiças extremas, o julgamento do STF representou um importante reconhecimento da necessidade de dar máxima efetividade ao direito à educação no País, que não pode ser dissociado da garantia de igualdade de condições através de padrões nacionais de qualidade estabelecidos pela União. A organização federativa do Estado e a necessidade de se implementar instrumentos capazes de assegurar o direito à educação com equidade foram temas debatidos no STF.
O Resultado Final do Julgamento da ADIN 4167
No julgamento final (de mérito) encerrado no último dia 27 de abril, no entanto, o STF não acolheu os argumentos dos autores da ADIN 4.167, entendendo (de forma expressa em alguns votos) que a concessão da Cautelar (em 2008) havia oferecido tempo suficiente para que os entes federados se preparassem para o cumprimento da Lei.
Ao não acolher os argumentos orçamentários dos autores, que alegavam não dispor de recursos suficientes para cumprir a Lei e requeria, por esse motivo, a manutenção do que havia sido decidido na Medida Cautelar, o STF passou a analisar com maior cuidado dois outros argumentos dos Estados: (i) a Lei violaria a autonomia dos chefes do Poder Executivo para dispor sobre o regime jurídico dos servidores públicos; e (ii) a Lei violaria o pacto federativo, ao representar indevida ingerência da União federal na organização dos sistemas de ensino dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Segundo esta linha de argumentação, ao determinar que o Piso corresponderia progressivamente ao vencimento inicial das carreiras e ao estabelecer um limite nacional máximo para a jornada docente em sala de aula, a Lei do Piso teria extrapolado sua função de regulamentação do inciso VII e parágrafo único do art.206 da Constituição.
A maioria dos Ministros do STF rejeitou esses argumentos, entendo que a Lei n° 11.738/2008 corresponde, na verdade, à atribuição da União federal de estabelecer normas gerais sobre educação e padrão mínimo de qualidade do ensino. A relação direta entre o Piso, a valorização e as condições de trabalho docente e a realização inadiável do direito humano à educação também esteve presente na fundamentação de praticamente todos os votos proferidos.
O julgamento teve início no dia 6 de abril, quando o STF, por maioria, julgou improcedente a ADIN quanto ao parágrafo 1º do artigo 2º, que define o Piso como o vencimento inicial das carreiras docentes em todo o País; e quanto aos incisos II e III do artigo 3º e ao artigo 8º, que tratam da data de início de vigência e aplicação da Lei.
Nesse último aspecto, como o prazo de transição para a implementação progressiva da Lei se encerrou em 2010, o Tribunal declarou “perda de objeto” do questionamento, o que significa dizer que o Piso deve ser integralmente cumprido como vencimento inicial das carreiras a partir de 2011. Uma vez que o Tribunal, no julgamento final, manteve integralmente a Lei nesse ponto, não poderá haver mais dúvida quanto ao fato de que o valor inicial do Piso (R$ 950) corresponde ao ano de 2008. Como detalhado adiante, esse aspecto do julgamento é fundamental para estabelecer o percentual de correção do valor do Piso em 2011 e nos anos subsequentes.
No dia 6 de abril, no entanto, o STF não proclamou a improcedência integral da ADIN e suspendeu o julgamento para aguardar posição do ministro Cezar Peluso (presidente) – que estava ausente – quanto ao parágrafo 4º do artigo 2º da Lei. Esse parágrafo estabelece o limite máximo de 2/3 (dois terços) da jornada de trabalho “em atividades de interação com os educandos”, assegurando com isso que os professores possam dedicar no mínimo 1/3 (um terço) da jornada de trabalho às atividades de planejamento e preparação pedagógica, além de participar dos espaços de gestão democrática das escolas e dos sistemas de ensino (as chamadas horas-atividade).
No dia 27, com a retomada do julgamento e colhido o voto do Ministro Peluso, houve empate em cinco a cinco em relação às horas-atividade. O Ministro Dias Toffoli – impedido por haver atuado como Advogado da União na mesma ADIN – não votou. Com isso, o plenário do STF passou a discutir especificamente os efeitos da decisão em relação a esse ponto, decidindo, ao final, julgar “a ação improcedente, por maioria. Quanto à eficácia erga omnes e ao efeito vinculante da decisão em relação ao § 4º do art. 2º da Lei nº 11.738/2008, o Tribunal decidiu que tais eficácias não se aplicam ao respectivo juízo de improcedência”.
Na prática, isso significa que a ADIN foi rejeitada integralmente, mas que não há um pronunciamento definitivo do STF e, por consequência, do próprio Poder Judiciário, sobre a constitucionalidade do estabelecimento de um padrão nacional de hora-atividade pela União federal. Com isso, o assunto poderá ser discutido em ações judiciais propostas nas instâncias comuns do Judiciário e muito provavelmente voltará para receber decisão final do STF pela via de Recurso Extraordinário.
Todos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) estão obrigados a cumprir a Lei integralmente e somente uma eventual decisão judicial que suspenda a aplicação do parágrafo 4° do art.2° (hora-atividade) poderia eximir seu cumprimento, mesmo assim, esta decisão estaria restrita aos seus autores. Essa é a diferença dos efeitos da decisão em relação a este ponto. No caso da definição do Piso como vencimento-inicial das carreiras docentes, não cabe sequer discussão judicial, devendo todos os entes federados (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) rever imediatamente suas folhas salariais no sentido de adotar, no mínimo, o valor de referência do piso.
As obrigações previstas na Lei do Piso (Lei n° 11.738/2008) pós-julgamento da ADIN 4.167
Com o resultado final do julgamento e uma vez que todos os prazos de implementação previstos na Lei n° 11.738/2008 já se esgotaram, podem ser destacadas as seguintes obrigações para os gestores públicos da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Tais obrigações são exigíveis na Justiça, tanto pelos trabalhadores da educação e suas organizações sindicais como pelos defensores da escola pública.
1 – Obrigação imediata de pagar o piso salarial nacional como vencimento inicial de todas as carreiras do magistério da educação básica
A primeira e mais imediata obrigação resultante da declaração de improcedência da ADIN 4.167 consiste em pagar o piso salarial nacional como vencimento inicial das carreiras do magistério público da educação básica, considerados os parâmetros de formação em nível médio e a jornada de 40 (quarenta) horas semanais.
Como há determinação judicial irrecorrível, esses pagamentos não dependem de autorização legislativa, cabendo aos prefeitos e governadores cumprir a decisão, sob pena de serem responsabilizados por omissão. Esse é o efeito da declaração de constitucionalidade do parágrafo 1° do art.2° da Lei pelo STF, cuja decisão “tem eficácia erga omnes (para todos) imediata, em todo o território nacional, independentemente de qualquer outra providência.” (Nery Júnior, Nelson; Nery, Rosa M., Constituição Federal Comentada, 2006, p.536).
Na prática isso significa que todos os docentes da educação básica pública que percebam vencimento inicial inferior ao determinado na Lei têm o direito (subjetivo) de exigir judicialmente o recebimento do valor legal, podendo acessar a justiça de forma individual ou coletiva. Os sindicatos dos trabalhadores da educação poderão ingressar com ações coletivas nesse sentido, representando todos os filiados que se encontrem nessa situação.
Outro aspecto importante é que a Lei n° 11.738/2008 estabelece o valor do Piso Nacional tomando como referência a formação mínima dos profissionais do magistério admitida na legislação – nível médio na modalidade Normal –, que corresponde ao primeiro nível das carreiras. No caso dos docentes com formação superior (a grande maioria) ou pós-graduação, os Planos de Carreira e Remuneração do Magistério devem prever uma evolução funcional em níveis e classes que corresponda à sua titulação ou habilitação profissional, ao tempo de serviço, à avaliação de desempenho e à dedicação exclusiva (Resolução CNE/CEB n°2, de 2009), tornando a carreira justa e atrativa.
Assim, também é possível se exigir a “aplicação em cascata” da Lei do Piso, ou seja, ao se corrigir o vencimento inicial (ensino médio), corrige-se automaticamente todos os níveis superiores da carreira, conforme o percentual estabelecido em cada Plano. Além disso, na revisão dos Planos de Carreira e Remuneração devem-se observar as diretrizes nacionalmente estabelecidas, fortalecendo-se a atratividade da carreira.
2 – Obrigação de elaborar e adequar os planos de carreira e remuneração do magistério.
O prazo estabelecido no art. 6° da Lei para que União, Estados, Distrito Federal e Municípios elaborassem ou adequassem seus Planos de Carreira e Remuneração do Magistério se encerrou em 31 de dezembro de 2009. Esse artigo não foi questionado na ADIN 4.167, no entanto, a indefinição quanto ao conceito de Piso gerada pela Medida Cautelar levou a que muitos entes federados protelassem essa obrigação, ou regulamentassem os referidos Planos tomando como base o pagamento do Piso como remuneração.
Com a improcedência da ADIN, a obrigação de elaborar ou adequar os Planos de Carreira ganha plena efetividade e exigibilidade, devendo todos eles estabelecer como nível inicial das carreiras a formação de nível médio, na modalidade Normal, com vencimento-inicial mínimo igual ao Piso definido na Lei nacional. Por se tratar de garantia constitucional dos servidores públicos, não poderá haver retrocessos naqueles Planos que já adotam valor superior ao mínimo estabelecido.
Em respeito ao princípio da gestão democrática, a elaboração ou revisão dos Planos deve acontecer com a efetiva participação das entidades representativas dos trabalhadores e demais atores do campo educacional, devendo a proposta ser encaminhada para apreciação do Poder Legislativo (Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais).
Tomando em conta que o prazo legal já se encerrou, a demora no encaminhamento de uma proposta de adequação do Plano de Carreira ou mesmo a demora injustificada de seu processamento legislativo são passíveis de controle judicial, uma vez que a Lei do Piso estabelece claramente a “obrigação de elaborar ou adequar” (art.5°). Além disso, como visto no item anterior, a não elaboração ou adequação do Plano de Carreira, ou a demora injustificada, não exime o Poder Público de cumprir imediatamente a Lei n° 11.738/2008, uma vez que a decisão do STF é autoaplicável.
3 – Obrigação de atualização anual do valor do Piso Nacional
A Lei n° 11.738/2008 estabelece a obrigação de atualização anual do valor do Piso, “no mês de janeiro, a partir de 2009”, devendo esta ser realizada no mesmo índice de correção do valor anual mínimo por aluno referente aos anos iniciais do ensino fundamental urbano estabelecido na legislação do FUNDEB (art.5°, caput e parágrafo único).
Como já mencionado, o julgamento cautelar realizado em 2008 não incidiu sobre essa obrigação de atualização (art.5°, caput e parágrafo único) e também não alterou a data de início de vigência da Lei (art.8°), em 17 de julho de 2008.
A discussão esteve restrita ao art.3° da Lei, que regula sua implementação progressiva entre os anos de 2008 e 2010. Na Cautelar o STF unicamente decidiu que até o julgamento final “o cálculo das obrigações relativas ao piso salarial se dará a partir de 1º de janeiro de 2009”, ou seja, que não haveria naquele momento a possibilidade de se exigir o pagamento retroativo de obrigações a partir de 1° de janeiro de 2008 (como previa o art.3°, caput).
A questão levantada pelo Tribunal dizia respeito a uma possível contradição decorrente do veto presidencial ao inciso I do art.3° (que estabelecia a implementação progressiva do Piso a partir de 1° de janeiro de 2008) e a manutenção do caput deste artigo, que expressa que o valor (R$ 950) “passará a vigorar a partir de 1o de janeiro de 2008”. Foi para evitar que fosse entendido, naquele momento, que os valores referentes a 2008 poderiam ser cobrados a partir de 2009, que o STF proferiu tal decisão.
No julgamento final, no entanto, os questionamentos quanto ao art.3° (implementação progressiva) e ao art.8° (vigência da Lei a partir de 17 de julho de 2008) foram rejeitados por ampla maioria no STF, que com isso declarou sua absoluta constitucionalidade.
Essa decisão exige que se revejam as discussões a respeito do critério de atualização do valor do Piso, estabelecendo-se definitivamente o ano de 2008 como ano de referência do valor de R$ 950. Com isso, não resta dúvida que o valor deve ser atualizado, com base na atualização do valor aluno ano do FUNDEB, a partir de 2009, exatamente como determina o art.5°, parágrafo único, da Lei n° 11.738/2008.
Há uma grande discussão sobre se deve ser considerada o valor aluno ano projetado para o ano, divulgado pelo governo federal logo no início de cada exercício fiscal, ou o valor efetivamente aplicado, que só pode ser divulgado no ano seguinte à execução, após o balanço da arrecadação do ano anterior. Como há possibilidade de que em tais revisões os valores sejam substancialmente modificados, para mais ou para menos, a insegurança quanto a este ponto de aplicação da Lei vem provocando sérias divergências, uma vez que dificulta a consolidação da revisão automática com base na revisão do FUNDEB.
Há problemas consideráveis em se considerar o valor estimado e não o efetivamente praticado no FUNDEB. Os Municípios reclamam que uma eventual redução drástica do valor aluno ano traria sérios problemas para suas contas, uma vez que reajuste automático dos salários docentes tenha sido praticado com base numa expectativa de receita não realizada. Já os trabalhadores da educação alertam para a possibilidade de receberem reajustes abaixo do que seria justo nos casos em que a arrecadação ao longo do ano se mostre superior ao inicialmente previsto.
Visando enfrentar essa questão, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n° 3.776/2008, que alteraria o parágrafo único do art.5° da Lei do Piso para determinar que o reajuste anual deva se dar no mês de maio, tomando-se como base a diferença entre os valores efetivamente praticados no FUNDEB nos dois exercícios anteriores. No caso dessa diferença ficar abaixo do índice de inflação, deve-se aplicar este como forma de repor a capacidade de compra dos professores.
No entanto, enquanto não é alterada a Lei n° 11.738/2008, parece evidente de sua leitura que o valor a ser considerado é aquele estipulado para o FUNDEB no mês de janeiro de cada ano, ou seja, o valor estabelecido com base na expectativa de arrecadação de impostos para o ano em que será aplicado.
Em janeiro de 2009, quando deve ser aplicada a primeira correção do Piso, o valor aluno ano do FUNDEB vigente no exercício de 2008 estava estipulado em R$ 1.132,34 (Portaria Interministerial n° 1.027, de 19/08/2008). Esse seria o valor de referência para correção do valor do Piso. Tomando-se em conta que o valor aluno ano do FUNDEB estipulado em janeiro de 2011 era de R$ 1.722,05 (Portaria Interministerial n° 1.459, de 30/12/2010), conclui-se, com base no critério estabelecido na Lei do Piso (integralmente mantido na decisão do STF), que o valor do vencimento inicial das carreiras do magistério (Piso) para 2011 é de no mínimo R$ 1.444,75. Este valor poderá ser exigido judicialmente, cabendo ao Judiciário, a partir dessas provocações, consolidar a interpretação do critério legal de reajuste.
4 – Obrigação de complementação de recursos pela União
Além de fortalecer a ideia de que é necessário estabelecer padrões nacionais de qualidade, a Lei n° 11.738/2008 também avança na construção de um federalismo cooperativo na garantia da educação básica, principalmente por estabelecer o dever da União de complementar os recursos necessários ao cumprimento do Piso naqueles entes federados que “considerados os recursos constitucionalmente vinculados, não tenham disponibilidade orçamentária para cumprir o valor fixado” (art.4°).
Essa obrigação legal torna a União federal juridicamente solidária na garantia do Piso, razão pela qual as ações de exigibilidade jurídica do Piso podem ser propostas conjuntamente contra os Estados ou Municípios e contra a União, o que levaria a demanda a ser discutida na Justiça Federal.
No entanto, a limitação à complementação da União estipulada no art.4° da Lei do Piso precisa ser revista. Da forma como hoje está prevista, a complementação somente pode ser requerida por Estados ou Municípios que sejam beneficiários de complementação da União no FUNDEB e, mesmo nestes casos, a complementação ao Piso estará limitada ao teto de 10% do valor repassado pelo governo federal ao Fundo (CF/88, ADCT, art.60, inciso VI).
Assim como foi importante à participação da sociedade civil organizada e dos trabalhadores da educação no julgamento da ADIN 4.167, atuando como AmicusCuriae em defesa da constitucionalidade integral da Lei; a implementação efetiva desta somente acontecerá de fato com a continuidade e o fortalecimento da mobilização social.
A valorização efetiva do magistério, objetivo constitucional que não se esgota na Lei do Piso, é condição indispensável para a construção de uma escola pública de qualidade e efetivamente democrática, razão pela qual as entidades da sociedade civil e os atores do Sistema de Justiça devem apoiar as lutas dos trabalhadores da educação.
